城市安全风险评估标准中的关键问题研究

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发布时间： 2021-09-17 13:36:46

摘要：我国城市建设迅速发展，城市系统的规模和复杂性日益提高，产生了多方面的聚集效应，加大了城市安全风险。城市安全风险评估能够准确识别风险，基于对风险分析和评价提出风险管控措施，是提高城市公共安全管理水平的有效手段。国内外多个组织和地区开展了城市风险评估实践，提出了相应的标准化需求。但现有标准尚存在一定不足，同时由于国家标准欠缺，无法满足城市安全风险评估的实践需求。本文从国家标准角度，对城市安全风险评估标准的定位与框架、术语体系、技术方法和成果要求等四方面的关键问题开展研究，提出拟于标准中体现的解决方案。本文的研究成果为进一步制定城市安全风险评估国家标准建立基础，为相关实践提供参考和依据。

关键词：城市安全;风险评估;标准;关键问题　　

引言:

我国经济社会快速发展，城市化进程产生的集聚效应加剧了安全风险。据统计，自2000起，我国城市化率由36.22%起逐年上升，至2018年达到59.58%，预计至2050年将达到80%[1]。随着我国城市化进程明显加快，城市人口、功能和规模不断扩大，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大[2]。城市发展过程中产生了明显的集聚效应，表面在人口、工商业企业、城市生命线系统、城市功能区等多方面集聚，显著加大了城市安全风险[3]。

城市安全风险评估是提升城市应急管理水平的有效手段。风险评估包括风险识别、风险分析、风险评价等主要内容，能够得出风险事件发生的可能性，以及可能导致的人员伤亡、财产损失、环境危害、社会影响等后果等方面的定性、定量结果，以及相应的风险等级，为后续开展风险处置，以及完善应急预案、开展应急演练等应急管理重要工作建立基础。

我国明确提出开展城市公共安全风险管理，研制相关标准的要求。党中央要求“加强风险评估和监测预警，提升风险早期识别和预报预警能力”[4]；国家及政府相关部门要求“建立健全突发事件风险评估标准规范”“完善突发事件风险管控体系”[5]；“对城市安全风险进行全面辨识评估”[6]，“有效管控安全风险”[7]。

我国多地开展了城市安全风险评估实践[8][9][10]。但由于缺乏国家层面的城市安全风险评估标准，各地风险评估报告中的风险表述要求不尽相同，对同类风险源的风险评估方法、风险准则存在一定差异，影响了我国城市安全风险评估的科学性和规范性，限制了城市安全风险的系统分析和统一管理，影响了以风险评估为基础的应急预案、应急演练、风险管控等相关工作的效果。

本文基于城市安全风险评估实践需求，提炼关键技术问题，结合相关国内外标准现状及存在的不足，从国家标准层面确定需要重点研究的问题，进而研制国家标准，为提高城市安全风险评估的规范性、科学性和协调性提供标准化技术支撑。

1城市安全风险评估现状及需求分析

我国多个省、市已开展了城市公共安全风险评估。总体而言，我国的城市安全风险评估尚无统一的模式，在方法、流程、要求等方面不尽一致[11][12]。

城市安全风险评估标准应满足实践需求。从实践层面，城市安全风险评估需要解决“有哪些风险”和“如何管控”两方面问题，这分别要求实现全面、准确的风险识别，以及建立城市安全风险治理体系、实施风险管控措施。要实现全面、准确的风险识别，需要风险识别方法、要求和流程支持，并结合城市特点提出典型城市安全风险作为知识支持。需要建立多部门、多层级协调配合的多种类风险综合治理体系。需要基于风险评估结果提出风险管控措施，并应用于城市应急管理的各个阶段，通过对风险评估得出的危险源、触发条件、风险事件等的监测、分析、预测、评估，开展相应的应急管理工作，实现有效防范化解安全风险的目标（图1）。

图 1城市安全风险评估需求分析

2城市安全风险评估标准现状及问题分析

2.1标准现状

2.1.1国际标准化组织的风险评估标准

国际标准化组织（ISO）制定了通用的风险管理系列标准，未制定城市安全风险评估标准。《ISO31000风险管理原则与指南》[13]标准，提出了针对一般性风险（包括金融风险、安全风险等）的风险评估基本原则、基本流程和实施要求；《ISO/IEC31010风险管理风险评估技术》[14]标准，提出了可用于风险评估的31种方法及适用性，覆盖了风险识别、风险分析、风险评价等风险评估的主要阶段。这些方法中，部分普遍适用方法，部分则适用于系统可靠性评估、经济风险评估等专业领域。

2.1.2部分国家的城市安全风险评估及标准

澳大利亚/新西兰是国际上最早开展风险管理标准化的国家，在ISO31000的基础上制定了通用的风险管理指南[15]，将风险管理分为沟通和咨询、建立环境、风险识别、风险分析、风险评价、风险应对、监督与评审等七个步骤，提出了更为详尽的各步骤的方法和要求。并以此为基础制定了相关的国家应急手册[16]，提出了安全管理方面的风险评估要求。

英国将城市安全风险评估规范化、常态化。英国于2006年制定了《地方风险评估指南》，提出了地方风险评估的方法和要求，大城市定期开展城市安全风险评估。以伦敦为例，基本每两年开展一次城市安全风险评估，截止至2010年已完成10次城市安全风险评估，发布包括风险ID、分类、后果描述、可能性和后果等级、风险等级、控制措施、更新时间等内容的风险清单[17]。

2.1.3我国国家及行业层面的风险评估及标准

在通用的风险管理标准方面，我国采用了ISO31000和ISO31010标准，制定了相应的国家标准[18][19]。行业安全主管部门针对危险化学品、化工园区等重点风险管理对象，制定了相关的国家标准[20]或行业标准[21]。我国尚无专门针对城市安全风险的国家或行业标准。

2.1.4部分省市的城市公共安全风险评估及标准

我国山东、河南等省以及北京、深圳等城市制定了相应的地方标准。山东省DB37/T3546－2019标准，提出了自然灾害和事故灾难两大类风险的风险评估要求，明确了城市安全风险源，要求分析其安全风险程度及受控情况，但在风险识别方法方面仍采用GB18218提出的针对事故灾难类风险的重大危险源辨识方法[22]。河南省制定了安全风险评估系列地方标准[23][25]，分别针对区域、企业和城市安全生产风险提出要求；将风险相关的区域、场所、设施和部位，以及人员活动或以上两者的组合，视为“风险点”，拓展了传统危险源辨识的内涵。北京市规范了企业安全生产相关风险的辨识和评估，提出了包括风险源、风险类型、事故类型、区域或地点、事故可能性、事故后果、事前征兆、可能的次生衍生事故等信息项的风险清单内容要求[26]。深圳市对城市安全风险分别提出了“类别风险清单”和“点位风险清单”的内容要求[27]。

2.2存在的主要问题

现有的城市安全风险评估标准，在定位与框架、术语体系、技术方法和成果要求等方面，不同程度存在有待解决的问题。

2.2.1定位与框架

风险评估的系统性问题。大部分标准提出了基于风险管理理论的风险评估流程，包括了风险识别、风险分析、风险评价等风险评估的主要阶段。但在风险评估全流程中，需要进一步明确多层级风险治理的理念，以及多灾种间的关联关系。

风险评估与应急管理工作体系的协调性问题。风险评估各阶段的技术要求和成果要求，未能与城市应急管理工作有机结合。应将风险评估定位于城市应急管理的重要基础和支撑，将风险评估各阶段的成果与应急管理需求相匹配。

2.2.2术语体系

大部分标准采用了GB/T23694－2013[28]的术语体系。该体系为一般性风险的通用术语，不针对城市安全风险，使对城市风险的“突发事件”风险评估、多层级风险评估等重要特征的基础支撑作用不足。

2.2.3技术方法

技术方法的适用性。大部分标准采用了GB/T27921－2011《风险管理风险评估技术》标准中提出的技术方法，或将方法对应到风险评估的主要阶段。GB/T27921－2011提出的通用性技术方法，未考虑城市安全风险评估中的信息基础、技术基础等实际情况，如是否具有风险建议清单、是否具备案例库基础等，限制了技术方法的适用性。

技术方法的先进性。GB/T27921－2011参考ISO/IEC31010:2009[14]编制而成。大数据、人工智能等技术的快速发展并逐步应用于城市安全风险评估实践，但标准中对先进技术方法的体现明显不足。

2.2.4成果要求

风险清单中对风险管控的支撑不足。风险清单是风险识别的主要成果。部分标准中的风险清单内容要求中，未体现风险识别后可实施的风险管控措施内容，限制了风险处置的及时性。

基于无物理意义的风险指数的风险分析结果无法满足区域风险管控的需求。大部分标准应用指标体系法评价风险可能性和后果的风险水平和等级。但由于此种情况的风险水平为无物理的指数，无法刻画风险可能对后果各项指标的实际影响，无法基于后果指标开展区域风险分析，无法支撑应急资源优化等应急管理相关工作。

风险评价结果要求，未能充分体现区域风险的特点。区域风险评价，需要考虑时间维度的并发风险、空间维度的叠加风险，以及灾种维度的耦合风险。由于风险分析结果为无物理意义的风险指数，使得风险评价阶段无法体现区域风险特点。

3关键问题研究进展

3.1国家标准概况

中国标准化研究院于2020年6月提出“公共安全城市安全风险评估”标准（以下简称“该标准”）的立项申请，于2020年12月通过国家标准化管理委员会批准立项，项目号20204981-T-469。

考虑到我国应急管理体制改革后相关部门的职能，以及不同灾种的风险评估方法、技术要求的适用性，该标准将适用的风险种类限定为自然灾害和事故灾难两类，明确标准的适用范围为“城市及下辖区域的自然灾害、事故灾难两类风险的风险评估”。

该标准现已完成工作组讨论稿，在征求专家意见进行完善后，将推进至公开征求意见阶段。在工作组讨论稿中，体现了标准中部分关键问题的研究进展。

3.2“定位与框架”相关问题研究进展

提出“全过程、多灾种、多层级”的城市安全风险评估框架，并与应急管理体系相结合。提出符合应急管理理论，并将风险评估融入应急管理体系的包括风险识别、风险分析、风险评价等风险评估主要阶段，风险处置、风险沟通和风险更新等风险评估主要过程中的应同时开展的工作，以及风险评估工作前期的计划与准备，风险评估之后的成果应用等风险评估基本流程，形成标准的主要章节内容，如图2所示：

图 2城市安全风险评估基本流程

提出“点位－类别－区域”的多层级风险的理念并贯穿风险评估全过程，应用“耦合风险”理念考虑多灾种的综合作用，构建了“全过程、多灾种、多层级”的城市安全风险评估框架。

3.3 “术语体系”相关问题研究进展

3.3.1 建立满足突发事件风险评估需求的术语链

引入“风险事件”术语，建立“风险”“风险源”“风险事件”术语链。对于城市，风险以“突发事件”形式对城市安全造成影响。GB/T 23694－2013对在“风险”的定义的第3项注中给出相关表述“通常用潜在事件、后果或者两者的组合来区分风险”，并在全文中用通用的“事件”对应风险导致的事件，无法明确该事件与风险及风险源的对应关系。考虑到城市安全风险与突发事件不可分割的特点，以及明确“风险”与“突发事件”对应关系的客观需求，引入“风险事件”术语，定义为“风险源可能导致的潜在事件”，为基于风险事件及其可能性和后果分析等内容建立术语基础。

3.3.2 建立满足多层级风险评估需求的术语链

提出“点位风险”“类别风险”“区域风险”术语链，为多层级风险评估建立基础。多层级的风险治理体系由城市安全管理部门、行业安全监管部门、企事业单位和社区等相关方组成，风险评估标准需从技术层面明确相关要求，引入“点位风险”“类别风险”“区域风险”术语链，分别定义为“位于某一点、设施或场所的风险”，“同一种类风险的集合”和“可能影响区域安全的风险”。

3.4 “技术方法”相关问题研究进展

3.4.1 提出基于“风险识别单元”的风险识别方法和要求

城市安全风险评估具有区域性特点，具体表现为风险源的区域性分布、实践中的区域性评估，以及与现有的网格化管理等工作基础相衔接等方面。因此，在既有的风险管理理论基础上，提出“划分风险识别单元”一节，作为“风险识别”的基础，并提出风险识别单元的划分要求及典型的城市风险识别单元。

3.4.2 提出考虑多方面不确定性的风险分析方法和要求

风险的本质是“不确定性对目标的影响”[28]，对于城市安全风险，需考虑相应的不确定性。这包括风险源导致初始事件、初始事件导致次生事件、次生事件导致衍生事件等环节中事件发生的后果的不确定性。标准中提出针对“风险源－初始事件－次生事件－衍生事件”全链条中的不确定性，结合城市安全风险评估实际情况，提出风险评估方法体系。以点位风险为例，相应的风险分析流程如图3所示：

图 3点位风险分析流程图

3.4.3 提出体现区域风险特点的风险评估方法和要求

城市层面的安全风险评估，以既有的企业、行业安全风险评估为基础，重点强化区域风险管控。针对“区域”特点，标准中提出“区域风险”需要重点考虑事件链效应导致的“耦合风险”、可能在同一时间提出应急资源需求的“并发风险”、体现不同种类风险综合作用的“叠加风险”，进而提出相应的风险评估方法和要求。

3.4.4 结合城市安全风险评估实践情况提出方法的适用性

风险评估方法是标准中的重要内容，需要紧密结合城市安全风险评估的实践情况，提出方法的适用性。标准以GB/T 27921－2011为基础，按三大类、六小类提出方法的适用性（表1），并与可能的实际情况相结合。如在“城市安全风险源辨识基本方法”部分，按照“具有‘城市安全风险源建议清单’”“具有良好的案例或历史数据基础，未编制‘城市安全风险源建议清单’”“区域外发生重大事件后的有针对性的风险识别任务”等可能的实际情况，提出适用性方法的建议。

表 1城市安全风险评估基本方法分类

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3.4.5 提出体现协调性和适用性的风险后果指标集及等级准则

指标集方面，与国家特别重大、重大突发公共事件分级的相关要求一致，具体包括人、经济、城市行动保障、生态环境、社会影响等五大类21项指标；后果等级方面，区分突发事件分级和风险后果分级的特点，在突发事件前三等级准则基本不变的基础上，将第四等级细化为“小”和“极小”两个等级，以更精准支持点位风险管控，并更好地与通用性的“5×5”的风险矩阵法衔接。在等级准则的量化要求方面，各等级均以具有物理意义的数值为量化指标，如人、时间、面积等，以满足区域风险评估、应急资源优化等需求。

3.5 “成果要求”相关问题研究进展

3.5.1 提出适用于风险评估相关阶段和同步风险管控需求的风险清单要求

提出将风险清单分为“基于风险识别的风险清单”和“基于风险评估的风险清单”，分别作为风险识别和风险评估的主要成果之一，并将可提出的风险处置要求作为风险清单的重要内容，提高各阶段的成果要求的明确性、可行性和实效性。“基于风险识别的风险清单”内容要求如表 2所示，“基于风险评估的风险清单”在此基础上补充风险分析和评价结果。

表 2基于风险识别的风险清单内容要求

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3.5.2 提出完整、规范的风险评估报告要求

提出风险评估报告的内容要求和格式要求。其中，内容包括“目的和意义”“区域基本情况”“评估范围、依据和流程”“评估单元划分和评估方法”“自然灾害风险评估”“事故灾难风险评估”“区域综合风险评估”“风险处置建议”以及“附录”等部分。格式要求包括基本格式、规格、封面格式和正文格式等部分，以资料性附录形式在标准中体现。

3.5.3 提出风险评估成果对城市应急管理体系建设的支撑性要求

针对城市应急管理体系建设需求，提出“风险评估成果应用”一章，包括风险处置、信息化管理、预案演练及资源准备等内容。其中，风险处置包括风险减缓、风险监测、风险预警、风险分担等内容，为应急管理相应阶段提供支持；信息化管理提出将风险评估成果融入城市应急管理平台，实现信息一体化；预案演练及资源准备，则提出基于风险识别和风险分析，优化应急预案和应急演练，基于点位、类别，特别是区域风险综合评价结果，有针对性地优化应急资源结构，提高应急资源准备能力。

4 结论

本文从国家标准角度，对城市安全风险评估标准中的关键问题开展研究，主要工作包括：

1）定位与框架方面，将风险评估定位于对应急管理全过程的支持，提出“全过程、多灾种、多层级”的城市安全风险评估框架，明确风险评估主要成果对应急管理相关工作的支撑作用；

2）术语方面，引入“风险事件”术语，建立“风险”“风险源”“风险事件”术语链，突出城市安全风险与突发事件的对应关系；提出“点位风险”“类别风险”“区域风险”术语链，为多层级风险评估建立基础。

3）技术方法方面，针对城市安全风险的区域性特点，提出基于“风险识别单元”的风险识别方法和要求，以及耦合风险、并发风险、叠加风险等具有区域风险特征的风险的分析方法；针对城市安全风险多层级不确定性的特点，提出考虑多方面不确定性的风险分析方法和要求；结合城市安全风险评估实践情况提出方法的适用性；提出体现协调性和适用性的风险后果指标集及等级准则。

4）成果要求方面，提出适用于风险评估相关阶段和同步风险管控需求的风险清单要求，提出完整、规范的风险评估报告要求。

基于本文提出的解决方案进一步制定完整的国家标准，有助于综合考虑系统性、科学性、适用性和可操作性，填补我国城市公共安全风险评估国家标准的空白，规范我国城市公共安全风险评估过程、方法和成果，为充分发挥风险评估对城市应急管理的支撑作用，以及基于城市风险评估开展宏观层面的风险统计分析和处置策略研究，提供标准化技术支撑。

来源：中国标准化研究院公共安全标准化研究所

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